自2002年中關村創業引導基金設立，我國政府引導基金正式進入探索發展階段。2008年在全球經濟危機的影響下，為扶持中小企業發展，有關政府引導基金的政策相繼出臺，引導基金的杠桿效應也逐步受到地方政府的喜愛，市場在政策指引下進入有序發展階段。隨著2014年大牛市的到來，各地政府引導基金設立呈井噴之勢，新設2014-2016年基金目標總規模分別為3271億元、1.64萬億和3.73萬億，三年復合增速達到368.8%。截至2021年，全國共累計設立1988支政府引導基金，目標規模約12.45萬億，認繳規模6.16萬億。

以2014年為時間基點，多數基金設立七年存續期，近兩年將是政府引導基金集中到期年。從去年開始，浙江、福建、湖北、貴州相繼對省級引導基金進行整合，更有上海市將上海科創集團與浦東科創集團重組為新上海科創集團。新一輪政府引導基金將如何定位，如何引導市場呢？

蓬勃發展后的反思

受資管新規的影響，2017年政府引導基金的設立速度有所減緩。但為帶動區域經濟發展，近年多省市喊出百億基金的口號，“引導基金-母基金-子基金”的組合拳頻出，基金類型以天使創投基金、產業基金和專項基金為主。在合肥模式一炮走紅后，各地政府更把“基金招商”擺在了重要位置，頻頻出現在各種工作報告中，仿佛手持基金這把利劍，就能激活本土產業發展。

縱觀，各地政府引導基金的管理辦法非常相似，總結起來主要三點，一是政府引導基金參股比例20%-25%，起到杠桿放大的作用；二是政府引導基金讓利政策，起到吸引社會資本和基金管理人參與的作用；三是基金返投比例，起到資金培育本土產業的作用。地方政府利用基金是為了能夠賦能當地產業，同時又能引入其他地區的好企業落地，在存量和增量上實現區域經濟效益。而實際運作中，基金管理人及社會資本真得讓地方政府實現了這樣的初衷嗎？

多數市場化資金是以逐利為第一性，優秀的基金管理人是要給投資人帶來良好收益。但很多地區的經濟發展不具備“被逐利”的條件，比如缺少產業集群效應，傳統產業占比大，基金投資于此無法實現預期的效益。可現又處于募集難的市場環境，引導基金是基金管理人募資的重要來源。因此，很多管理人佯裝成致力于扶持當地產業的形象，拿到引導基金的參股，而后采用多種變相方式掙著自己的錢。囿于引導基金參股的子基金較多，子基金參投項目又很多，管理人也極力要求市場化運作，實操中到底是誰“引導”了誰，有多少真正反哺到本地產業中，其實一言難盡。

重新定性不同類基金的作用

各地政府引導基金的管理辦法之所以很相似，主要是借鑒學習了江浙、深圳等發達地區的基金模式。橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，同樣的模式在不同城市發展階段和產業土壤下產生的效果完全不同。深圳作為中國對外開放的窗口，集聚政策、人才、資本多種優勢，創新創業環境較好，深創投多年領跑的業績，已經成為各地投資機構的重要風向標。江浙地區有良好的產研基礎和產業鏈集群效應，孕育了一批又一批行業獨角獸。這類產業發達的地區，即使沒有政府引導基金，也是私募投資基金重要的掘金地。而有了政府引導基金，放大了資金效應，以點帶面。這種放大是以產業做根基，在產業生態下，基金管理人、社會資本和地方政府形成利益相關者緊密的交易結構。

然而，大多數地區既沒有前沿的人才基礎，又沒有產業高地，卻全面引用了“放大”財政資金的基金模式，以至于財政資金用出去了，產業上沒見效，基金管理人掙了一圈錢走了。誠然，我們必須認清這樣的事實：第一，知名頭部投資機構未必理解本地產業環境和經濟邏輯；第二，本地產業業態未必適合投資機構，尤其是創投。

合肥模式之所以成功，有一個重要原因便是當地政府在主導大產業方向和國有資本的深入參與。合肥在運作天使基金和產業基金中有較大的屬性傾向：合肥的天使引導基金與絕大多數地區的不同，它采用直投模式。十年前的合肥缺乏天使投資的環境，周期長、風險大，即使有容錯機制，外來投資機構也不愿意趟沒有利益的水。因此，合肥產投集團成立自己的風險投資團隊，以國有資金直投方式真金白銀地做天使引導，依托中科院及十二個科研所，重點投資企業初期，孵化硬科技。

產業基金則是合肥重要的招商武器，無論引入京東方系列項目建設還是落地蔚來汽車產業鏈，合肥政府都是集重資參與，一個大產業基金引進一個大產業，通過參與定增市場，做到產業基金有效循環利用，反哺下一個產業。培育出產業基礎后，初創期的天使孵化也跟著一同成長，向成長期邁進，此時再采用江浙、深圳基金放大模式、限定參股比例，社會資本和政府引導基金才能在政策效益與經濟效益中實現共贏。

因此，每個地區在運作政府引導基金時，重點要依據本區域產業現狀，研究出引導的“道”，而不是單純模仿放大資金的“術”，參股了全行業多種類基金，什么都想投的結果就是什么都抓不住。天使基金與產業基金側重點要明確，大家都不愿來投資時，國資隊應率先出擊、培育市場，探索出本地特色的投資模式。

主動作為，與本地產業龍頭打造CVC投資模式

政府引導基金是一個工具，核心目的是為了提振本地經濟發展，除了招商引資產業外，賦能本土龍頭企業也是重要路徑。本土龍頭企業的產業鏈條長，熟悉當地經濟環境，他們遠比外部投資機構更了解這條經濟脈絡上缺少什么、適合成長什么。隨著國內多層次資本市場的完善，企業上市速度加快，從地級市到縣級市紛紛收獲了IPO的喜訊。

企業上市后，幾乎都會走上開疆拓土的道路，尤其是技術類企業，通過投資、收購等方式，能夠很好地實現產業配套。他們懂技術，又不急于獲得財務回報，一旦時機成熟，納入上市公司體系內，既有利于自身的市值管理，又給了原項目方股東良好的退出路徑。就算是在本區域外，為了產業配套，遷址至上市公司附近也是極容易的事情。

這種產業資本的特性恰恰符合了政府引導基金的引導需求，地方國企應主動作為，積極與本地產業龍頭聯合，打造政企聯合的區域性CVC投資模式，利用龍頭企業的技術識別優勢、長周期抗風險優勢和產業鏈內循環優勢，不論是外地招商還是本地培育，都會產生較好的虹吸效應。再配套上產業園區的政策，形成良性的產業生態結構，政府引導基金也能夠有序退出，實現保值增值，再循環扶持下一個產業。

結語

近日，國務院提出加快建設全國統一大市場，立足內需，加快商品要素在更大范圍內流通。政府引導基金也在新一階段中重組整合，地市投資平臺化散為整、統一出資；基金下沉縣域，配套扶持產業，加快推動企業資本化進程。國內疫情起起伏伏，國際地緣政治關系日趨緊張，政府引導基金應發揮其引導作用和國有資本抗風險特性，鞏固產業根基，孵化產業鏈硬科技企業，打通全周期投資路徑。

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