文/清華大學金融科技研究院金融安全研究中心周道許 陳旭 楊明豪

（點擊閱讀前篇：《加快城投公司轉型 化解地方債務風險 維護地方金融安全（一）》）

三、城投公司在化解地方債務，維護金融安全的作用舉足輕重

如前文所述，地方政府融資平臺的債務問題牽一發而動全身，不僅僅影響到平臺公司和地方政府的財政安全，也進一步會影響到國家金融系統的穩定和百姓的生活穩定與改善。黨的十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。防控系統性金融風險是防范化解金融風險的重中之重，而地方債務風險的防控則是防控系統性金融風險的關鍵。作為地方債務風險中的薄弱環節，融資平臺通過轉型實現風險防范和健康發展成為今后一段時間中國社會必須要解決的重要任務之一。

地方政府的債務問題需要整個國家自上而下進行統籌協調和推進改革，2022年4月6日人民銀行就《中華人民共和國金融穩定法（草稿征求意見稿）》公開征求意見，對金融穩定進行頂層設計和統籌協調，特別強調要壓實地方政府的屬地和維穩責任，壓實金融監管部門的監管責任。在學術討論方面，有的學者提出以財政赤字貨幣化的方式解決地方政府的總體債務。涉及國家財稅和金融方面的頂層設計不是本文研究的重點，本文認為在今后相當長一段時間，地方城投公司仍將成為地方政府債務化解的主要力量，城投公司需在發展謀轉型，繼續在地方政府債務化解、保證地方民生等方面發揮積極作用。

（一）地方城投公司的優劣勢分析

1.優勢分析

體制優勢：城投公司為地方國有企業，黨委的集中統一領導在企業中發揮重要作用。在現有的宏觀形勢下，城投公司仍然肩負著區域經濟發展、改善民生和化解債務的重要任務，在相當長的一段時間仍有存在的必要性與合理性。

資源優勢：城投公司與地方政府深度綁定，可以低成本甚至無成本獲取地方政府的各種優勢資源的支持（包括金融資源）；

規模優勢：每家城投公司的規模都至少在百億元以上，公司規模大，意味著公司承擔的任務多，對接的資源多，業務的發展機會多；

市場優勢：城投公司由于均為地方國有企業，主要領導大都來自地方政府，對地方市場需求的了解具有不可比擬的優勢。

2.劣勢分析

債務壓力巨大：由于多年的過度舉債，地方城投公司債務負擔巨大，大部分城投公司的債務率均超過40%（甚至更高），有價值資產大多用來抵押和質押融資。融資環境進一步惡化，與地方政府信用切割，金融機構投資標準提高等因素進一步加大了城投公司的債務負擔。

與地方政府權責不清：長期以來城投公司在內部管理上同政府部門難以實現有效的分割，現代企業制度遲遲不能建立導致的公司運營不獨立，人員任免行政化和績效考核激勵不足，主要表現在如下三方面：一是在公司管理上，大多數城投公司只具備了形式上的獨立法人結構，但未建立完整的法人治理結構，主要經營管理層多為地方政府部門領導兼任，雖然逐步建立專門的經營管理層，但仍由地方政府指派，經營上并未獲得有效授權；二是，在公司經營上，由于管理上的不獨立，公司的經營大都為分擔政府的基礎設施建設職能及融資職能，公司盈利水平低；三是，在人員任命上，城投公司的主要負責人和財務人員主要由地方政府指派，人員變動采取任期制且變動相對頻繁。這一方面使得融資平臺的決策層在雙重兼任甚至多重職務的情形下，負責人受干部管理制度約束，受實現融資平臺功能影響，以完成政府交辦任務為目標，并不考慮公司自身發展和經濟效益。績效考核和獎懲制度缺失，對員工激勵不足，且新業務拓展壓力較小，平臺內也缺乏系統的培訓和晉升通道。同時，行政化的人員來源也使得轉型中建立市場化的人力資源體系建立受到一定的阻礙，如何處理轉型階段已有人員歸屬是可能是城投轉型最難以解決的問題。

戰略方向不清晰：雖然城投公司已經失去了地方政府的融資平臺功能，但公司經營內容和發展方向上的抉擇取舍，其市場定位必須重新調整和明確。然而，轉型前形成的資產管理制度同市場化管理的要求并不適應，對資產盈利能力和資金來源與使用并不敏感，風險預警管理機制普遍缺失，不熟悉新增業務和新開拓市場，這些都導致城投公司尚未形成清晰的戰略轉型方向。

（二）城投公司在化解地方債務，維護地方金融安全的地位和作用

雖然形勢已經非常明確，地方城投公司的政府色彩將逐漸消退，越來越等同于本級國有企業。但由于城投公司債務短期仍具化解壓力，地方城投市場化改革仍需要較長的過渡期，在“財政緊平衡”的狀態下，地方城投仍是調節地方投資不可或缺的重要一環。特別在疫情時期，很多城投公司都承擔了疫情防控的任務，承接了與疫情防控相關的債務。

正所謂，重任思城投、化債需城投、發展靠城投。筆者認為地方城投公司在相當長一段時期內，在市場化轉型發展的大背景下，仍將在化解地方債務，維護地方金融安全穩定、發展地方經濟等方面發揮重要作用。

四、地方城投公司轉型發展思路建議

討論城投公司的轉型發展，本質上是在討論一個依據《公司法》注冊的公司在一定的約束條件下如何盈利的問題，每個企業情況千差萬別，沒有固定的模式可以照搬照抄。因此，本文僅提出城投公司債務化解和轉型發展的基本思路。各城投公司需根據自身實際情況，具體進行分析。

結合對地方城投公司的優劣勢分析，筆者提出城投公司的轉型發展的基本思路為：一個榜樣、三個堅持、五項舉措。即：

一個榜樣：以央企改革為榜樣；

三個堅持：堅持依法合規、市場化經營和政企分開的原則；

五項舉措：一是著力在發展中化解債務；二是主體整合平穩淘汰弱體機構；三是依資源稟賦構建企業戰略；四是引入社會資本完善法人治理結構、五是關鍵崗位市場化選人用人等五個方面舉措入手，深化改革，完成市場化轉型。

（一）一個榜樣——以央企改革為榜樣

我國實行的是社會主義市場經濟體制，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，特別是在關系到國計民生的城建、交通、水務等領域都離不開國有企業的擔當和市場化經營。同時，按照國有資產管理權限劃分，國有企業又可分為中央企業和地方國企。國務院國資委成立于2003年，成立之初共有196家央企，經過近20年的發展與合并重組，央企數量調整為97家，2021年中央企業實現營業收入36.3萬億元，同比增長19.5%，兩年平均增長8.2%；實現利潤總額2.4萬億元，凈利潤1.8萬億元，央企在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱。

央企的發展也經歷了從經營慘淡到政企分開，不斷突破創新，逐步建立市場化體制機制，優勝劣汰兼并重組的改革之路。期間，國務院國資委在發揮頂層設計，主導改革方面發揮了重要的作用。

從2013年開始，國資委推進央企混合所有制改革，關注三大問題：一是激發民營企業參加混改動力；二是選擇合適的戰略投資者和合作伙伴；三是混改要加強各類投資者在文化、管理與技術上的深度融合。

2015年，在混改的基礎上，國資委推出1 N頂層設計制度體系。其中，“1”為《關于深化國有企業改革的指導意見》（22號文）。“N”包括了總體要求、分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的指導、為國有企業改革創造良好環境條件等八方面幾十條政策措施，具體指導央企改革。

2016年，在1 N政策體系的框架下，國資委決定開展“十項改革試點”，包括落實董事會職權試點、市場化選聘經營者管理試點；推行職業經理人制度試點；企業薪酬分配差異化改革試點；國有資本投資、運營公司試點、中央企業兼并重組試點、部分重要領域混合所有制改革試點、混合所有制企業員工持股試點；國有企業信息公開工作試點；剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。

2018年，國資委選擇百家中央企業資企業和百家地方國有骨干企業在2018年至2020年間實施“國企改革雙百行動”，被納入名單的企業將明確具體改革目標、改革措施、責任分工等內容，制定工作計劃和目標，并履行相應申報、審批程序。

應該說央企的改革試點一直在路上，一直由由國務院國資委統籌協調，自上而下以點帶面，進而全面鋪開，系統規劃、分步實施，形成了我國中央企業改革的范本性文件，積累了大量的實踐案例和經驗。

而地方城投企業，數量眾多，面臨很多具體的問題和困難，沒有統一的改革范本可以照搬照抄。但城投公司在組織形態、體制機制、政企關系等方面與央企最為類似。央企已經走過的改革之路，值得所有基層地方政府的國資委（財政局）系統學習，再結合本級政府和城投公司的實際情況，出臺本級城投公司改革的綱領性文件，試點突破，在本區域樹立改革典型，最終帶動地方城投公司轉變成為自主經營、自負盈虧、有擔當、有責任的地方國有企業。

（二）三個堅持——依法合規、市場化經營和政企分開

1.依法合規是基礎

依法合規是各項事業長久發展的基礎和保障。城投公司應熟悉掌握各類政策法規，對于政策明確禁止的設立行為禁區，嚴格落實決策責任。對于政策鼓勵的，需積極嘗試，大膽推進。由于城投公司的改革問題復雜、沒有成熟的模式可以借鑒，對于政策尚不明確，也未明令禁止的事項，建議地方政府設立較高的容忍度，堅持集體決策和杜絕個人尋租行為的前提下，保護創新，試點突破。特別是在債務化解環節，地方政府和城投公司要敢于決策，承擔責任，確保不能發生地區系統性風險的底線。

2.市場化經營是手段

企業必須堅持市場化經營，否則就不能稱之為企業。但由于城投公司的特殊定位，特別是承擔了大量區域發展和民生保障的任務。城投公司的市場化經營又具有一定的特殊性。建議每個城投公司在公司內部要設立投資決策機制，對于項目的投資，堅持進行必要的投資回收測算，允許投資回收期長，在有地方政府財政臨時性支持的前提下允許一定的資金錯配，但堅決杜絕沒有收益的項目，公益類項目可以以代建的方式參與。投資決策依照公司章程，履行必要的程序，文件留檔、決策留痕，項目投資虧損相關的決策者承擔相應責任。

3.政企分開是前提

城投公司當前的困境，很大程度上源自于政企不分。從2015年開始，城投公司信用與政府信用已經嚴格切開，地方政府不再為城投公司的債務承擔兜底責任，也就不再應該對城投公司投資等重大事權進行主導決策，即權利與責任需匹配。但不可否認，地方政府又是城投公司的出資人，依照《公司法》履行股東的權利和義務。因此，地方政府要從城投公司事無巨細的管理者，變成積極的股東，在法律法規允許的框架下，作為股東理所應當的幫助企業協調各種可能的資源，甚至依法合規提供短期拆解資金支持，提供工程代建等業務機會，幫助企業化解債務，助力企業做大做強。政企分開堅持的核心原則即政府和企業所有決策需在現行法律法規框架下，且所有業務往來有依據、有合同、市場化結算。

（三）五項舉措

1.著力在發展中化解債務

化解存量債務是城投公司和地方政府當前面臨的重中之重，需穩妥解決，不容有失。所有的存量債務需在發展中解決，沒有業務的轉型發展支撐，僅僅依靠借新還舊以時間換空間可作為短期權宜之計，但不可持續。在此提出幾點化債思路：

（1）控制債務總量。但不搞“一刀切”，對于那些有明確的還款來源的市場化項目，在合理論證的基礎上，允許城投公司繼續舉債，借助財務杠桿獲得超額收益；對于沒有收益來源的項目，堅決杜絕增加債務規模，僅允許城投公司借新還舊，并鼓勵城投公司以市場化的方式，與融資能力強的證券公司、信托公司合作，深度研究現有資本市場和銀監會各類非標政策，與金融機構密切配合，開拓除本地銀行外的非銀金融機構渠道，且債務期限的重要性大于債務成本，合理調整債務期限結構，為城投公司的轉型發展贏得充分的時間。

（2）盤活資產存量。城投公司現有資產需系統梳理（特許經營權資產、供應鏈資產、保障房資產等），充分利用資本市場現有工具、reits、類reits、Abs、Abn、Cmbs等工具，盤活存量資產，真正以資產未來的現金流而非主體信用進行融資，在不增加企業債務規模的前提下，增加現金流，緩解資金壓力。

（3）保持現金流量。現金流是企業生存的基礎，企業短期可以沒有利潤，但不能沒有現金流。企業在堅持市場化經營的前提下，對應收賬款、存貨等流動性差的資產需系統梳理，提出增加資產流動性的辦法和措施。對于繼續新增的應收賬款等流動性較差資產，依照會計準則計提壞賬，并追究相關決策人責任。對于短期資金緊張的情形，在堅持依法合規的基礎上，允許地方政府主導，在風險可控的企業間進行拆借，保持企業的現金流入。

2.主體整合，平穩淘汰弱體機構

如前所述，中央企業從2013年國資委成立時的196家，整合為當前的97家。目前地方城投公司存在主體較多，各自為政，缺乏有效的資源整合等問題。建議各地方政府根據實際情況對轄區內各種類型的城投公司進行必要的整合。其中，可以借鑒的模式推薦為：設立一級地方持股平臺，該平臺承擔實際的出資義務、承擔融資責任，依據實際情況對下屬二級企業實行戰略管控、財務管控或運營管控。在總部層面總體進行協調管理，包括設置考核目標，二級公司核心人員的選聘任免，定期的市場分析和政策研究，各子公司的業務協同，對政府部門的對接協同等；各二級公司僅為業務單元，負責具體的市場化運營接受一級集團的管控，二級公司人員主要為業務型人才，避免麻雀雖小五臟俱全，最大程度減少運營成本。在整合過程中，通過強強聯合，做大城投公司資產規模，提高債項評級，降低融資成本，提高業務協同度；通過強弱聯合，逐步將無市場化盈利能力的企業淘汰，且平穩化解弱體機構的債務。

3.依資源稟賦構建企業戰略

地方城投公司普遍存在戰略不清的現象。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本著“因地制宜，因城施策”的原則，有條件的可聘請專業咨詢公司，共同謀劃企業的發展戰略并制定相應的落地措施。戰略大師德魯克認為戰略規劃不是規劃“未來做什么”，而是規劃“當前必須做什么才能準備好迎接不確定的未來。”每個城投公司要制定清晰的戰略，并以此為基礎向政府要資源向市場要效益。

4.引入社會資本完善法人治理結構

引入社會資本完善法人治理結構并非單純的口號，從央企改革成果來看，社會資本的引入不僅可以改變國有企業一股獨大的局面，形成董事會、股東會等現代治理結構，改變政府在重大問題上一言堂的局面，還會進一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時，社會資本的引入，相當于以股權的形式解決了地方城投公司的融資問題，可以進一步幫助城投公司化解存量債務。在城投公司推進混改中有兩點需要特別注意：一是國企與社會資本的股權合作要在法律法規允許的框架下市場化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會資本都是逐利的，這就需要城投公司將優質資產作為混改標的，本著與社會資本合作共贏的心態，而并非請社會資本入局接盤或明股實債融資。

5.關鍵崗位市場化選人用人

企業競爭歸根到底是人才競爭，對城投公司而言，脫離政府融資職能后，理論上公司人員已經與政府人員相分離。但考慮到城投公司的特殊性，建議城投公司的董事長和黨委書記仍由政府派出，履行公司治理聘任程序，負責公司的戰略方向，強化黨委在“三重一大”方面的重要決策作用。但公司總裁、重要業務部門負責人可由市場化選聘，設立市場化考核機制，并建立一級管理總部和二級業務公司的人才流動機制。

總之，地方政府融資平臺（城投公司）為我國特定時期的歷史產物，對解決地方經濟發展和百姓民生發揮了重要的作用，同時也積累的大量的債務風險。當前及今后一段時期，城投公司仍將長期存在并繼續發揮作用，但需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發展中化解債務，在發展中進行市場化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場化主體，成為中國經濟的中堅力量，為地方經濟的發展和民生的改善做出長久貢獻。

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